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公安机关未作出道路交通事故责任认定的,当事人能否提起履责之诉?
2019-05-20 17:01   审核人:

【裁判要旨】


交通事故认定是公安机关根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错和严重程度,确定当事人有无责任以及责任大小的行为。这种责任认定只是对事故成因率的判断,完全属于一个事实认定的问题。因此,法律规定道路交通事故认定书是处理交通事故的证据。而对于一个证据是否合法、是否采信的问题,通常只能在一个特定的案件处理中决定是否采信,没有必要通过一个独立的诉讼来解决。正是因为如此,道路交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围已经成为一个通常的认识。


对于同一种类的行政行为,其行为的状态一般表现为作为和不履行职责两种形式,是否属于受案范围对于这两种状态并不存在区别对待的问题。这就意味着,对于一类不属于行政诉讼受案范围的行政行为,无论行政机关是作出了行政行为,还是没有作出行政行为,均不影响对可诉性的判断,这也是思维须遵循同一律的基本要求。既然道路交通事故认定行为不属于行政诉讼的受案范围,基于同样的道理,在公安机关交通管理部门认为无法作出道路交通事故认定的情形下,当事人也不得提起一个要求所谓履行法定职责的诉讼。不能一方面认为道路交通事故认定属于事实问题,将其界定为一种证据,排除在行政诉讼的受案范围之外,另一方面又责令公安机关交通管理部门去制作证据,使得对一类行为的可诉性判断出现矛盾的结论。


【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)苏06行终305号

上诉人(原审原告)樊金秀,女,1942年3月2日生,汉族,住江苏省如东县。

上诉人(原审原告)顾维兵,男,1970年2月23日生,汉族,住江苏省如东县。

上诉人(原审原告)顾维军,男,1970年2月23日生,汉族,住江苏省如东县。

上诉人(原审原告)顾维松,男,1973年12月9日生,汉族,住江苏省如东县。

上诉人(原审原告)顾维萍,女,1967年11月12日生,汉族,住江苏省南通市崇川区。

被上诉人(原审被告)如东县公安局交通警察大队,住所地江苏省如东县。

负责人朱亚昌,大队长。

应诉负责人葛军,如东县公安局交通警察大队副大队长。

委托代理人高卫华,如东县公安局法制大队工作人员。

委托代理人于建斌,如东县公安局法制大队工作人员。

上诉人樊金秀、顾维兵、顾维军、顾维松、顾维萍因道路交通行政管理一案,不服江苏省海门市人民法院(2017)苏0684行初264号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

一审法院经审理认定,顾某系樊金秀的丈夫,系顾维兵、顾维军、顾维松、顾维萍的父亲。2017年3月1日6时40分左右,顾某与余国华发生交通事故,顾某于当日死亡。因部分事实无法查清,如东县公安局交通警察大队于同年4月8日作出东公交证字(2017)第S045号《道路交通事故证明》。樊金秀、顾维兵、顾维军、顾维松、顾维萍向一审法院提起诉讼,请求确认如东县公安局交通警察大队未依法定程序履行道路交通事故责任认定的法定职责的行为违法,撤销如东县公安局交通警察大队作出的东公交证字(2017)第S045号《道路交通事故证明》,并制作道路交通事故责任认定书。

一审法院经审理认为,樊金秀等五人诉讼请求的本质在于对如东县公安局交通警察大队作出的道路交通事故证明内容持有异议,要求进行变更。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定,公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。《道路交通事故处理程序规定》(2008)第五十条规定,道路交通事故成因无法查清的,公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明。根据前述规定,交通事故证明与道路交通事故认定书性质相同,均是公安机关通过勘察现场、证据收集等方法,对交通事故发生之事实、成因、各方面责任分担作出的鉴定性结论,是确定各方当事人民事、刑事、行政责任的判断依据。《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(法工办复字[2005]1号)明确规定,根据道路交通安全法第七十三条的规定,公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定书不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。基于交通事故证明与道路交通事故认定书性质相同,参照前述意见,对交通事故证明书的内容不服同样不能向人民法院提起诉讼。据此,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定驳回樊金秀、顾维兵、顾维军、顾维松、顾维萍的起诉。

樊金秀、顾维兵、顾维军、顾维松、顾维萍不服一审裁定提起上诉称,案涉事故为路口事故而非路段事故,而且事故事实清楚,事故成因已经查清,如东县公安局交通警察大队应当作出事故责任认定书。一审法院将事故成因无法查清与部分事实无法查清混为一谈,将当事人主张的作出事故责任认定错误理解为对事故证明变更,属于认定事实错误。如东县公安局交通警察大队应当就案涉事故依法履行作出事故责任认定书的法定职责,一审法院混淆了事故责任认定书与事故证明的区别,属于适用法律错误。请求撤销一审裁定,支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人如东县公安局交通警察大队辩称,被上诉人受理此次事故后,进行了相关调查取证,但顾某驾驶的电动三轮车事发时车速无法计算,且该事实对查明案件、认定事故责任均具有重要作用,因该部分事实无法查清,作出了案涉道路交通事故证明,依法履行了法定职责。全国人大法工委的意见已经明确交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼,因交通事故证明与交通事故责任认定书性质相同,案涉交通事故证明不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

根据一审法院作为证据使用的如东县公安局交通警察大队《道理交通事故证明》本院补充认定以下各方当事人没有异议的事实,2017年4月8日,如东县公安局交通警察大队作出东公交证字(2017)第S045号《道路交通事故证明》,主要内容为:2017年3月1日6时40分左右,余国华驾驶苏F×××××号小型普通客车,沿如东县掘港镇南环路由东向西超限速行驶至人民南路交叉路口,遇有顾某未依法取得机动车驾驶证驾驶未经公安机关交通管理部门登记的正三轮轻便摩托车在南环路北侧由西向东行驶并向南转弯时,两车碰撞发生交通事故,致顾某受伤并于当日死亡,双方车辆不同程度损坏。经调查取证,部分事实无法查清,根据《道路交通事故处理程序规定》(2008)第五十条之规定,出具道路交通事故证明,当事人就损害赔偿事宜自行协商或向如东县人民法院提起诉讼。

本院认为,上诉人樊金秀等五人在起诉状中对自己的诉讼请求表述为,确认如东县公安局交通警察大队未依法定程序履行道路交通事故责任认定的法定职责的行为违法,撤销如东县公安局交通警察大队作出的东公交证字(2017)第S045号《道路交通事故证明》,并制作道路交通事故责任认定书。上诉人所要表达的真实意思是,公安机关在处理案涉事故时本应作出交通事故责任认定书,但却以交通事故证明取而代之,属于未能依法履行法定职责,其核心诉求是要求法院判决公安机关履行作出交通事故责任认定的法定职责。

《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定,公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。《道路交通事故处理程序规定》(2017)第六十七条规定,道路交通事故基本事实无法查清,成因无法判定的,公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明,载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实,分别送达当事人,并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。由此可见,交通事故认定是公安机关根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错和严重程度,确定当事人有无责任以及责任大小的行为。这种责任认定只是对事故成因率的判断,完全属于一个事实认定的问题。因此,法律规定道路交通事故认定书是处理交通事故的证据。而对于一个证据是否合法、是否采信的问题,通常只能在一个特定的案件处理中决定是否采信,没有必要通过一个独立的诉讼来解决。正是因为如此,道路交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围已经成为一个通常的认识。

对于同一种类的行政行为,其行为的状态一般表现为作为和不履行职责两种形式,是否属于受案范围对于这两种状态并不存在区别对待的问题。这就意味着,对于一类不属于行政诉讼受案范围的行政行为,无论行政机关是作出了行政行为,还是没有作出行政行为,均不影响对可诉性的判断,这也是思维须遵循同一律的基本要求。既然道路交通事故认定行为不属于行政诉讼的受案范围,基于同样的道理,在公安机关交通管理部门认为无法作出道路交通事故认定的情形下,当事人也不得提起一个要求所谓履行法定职责的诉讼。不能一方面认为道路交通事故认定属于事实问题,将其界定为一种证据,排除在行政诉讼的受案范围之外,另一方面又责令公安机关交通管理部门去制作证据,使得对一类行为的可诉性判断出现矛盾的结论。

认定上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围,并不影响其合法权益的实现。一方面,上诉人本可以通过复核程序对公安机关交通管理部门不履行道路交通事故认定职责的行为寻求救济,另一方面,上诉人也可以在民事诉讼中提出自己对事故责任的主张。事实上,这两种途径对于上诉人而言都是更为便捷的救济渠道,执意要求通过行政诉讼的方式主张权利不能得到支持。

综上所述,一审法院所作裁定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,上诉人樊金秀、顾维兵、顾维军、顾维松、顾维萍的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下:

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  高 鸿

审 判 员  刘羽梅

审 判 员  仇秀珍

二〇一八年六月二十一日

法官助理  金保阳

书 记 员  王佳馨


——摘自《法眼观察》

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